天津一工业园被曝100多座楼烂尾，园区土地沉睡、圈占不用、效能极低，如何解决土地低效利用问题？

近年来，各地纷纷兴建“工业园区”、“产业园”、“开发区”，这类园区在招商引资、拉动地方经济增长等方面取得了比较好的效果。但与此同时，一些园区土地常年“沉睡”，被占用、闲置，利用效率极低，甚至成为“僵尸园区”和“空心园区”。

近年来，各地纷纷建设“产业园区”、“工业园区”、“开发区”，此类园区在招商引资、带动地方经济增长等方面取得了比较好的效果。但与此同时，一些园区土地常年“沉睡”，占而不用，利用效率极低，甚至成为“僵尸园区”、“空心园区”。这些布局分散、利用粗放、用途不合理的现有建设用地被称为“低效土地”；而闲置到一定条件和年限的国有建设用地，可以认定为“闲置土地”。圈地不建、圈大建小、利用效率低下、长期闲置等问题，需要提倡和治理。

据报道，天津某工业园区有 100 多栋建筑尚未完工

下乡化工管道物流中心又名滨港建材城，位于天津滨海新区青义街以南、防务道以东，从空中俯瞰，楼宇鳞次栉比，气势磅礴。该项目自2011年8月开工建设以来，至今未竣工，土地多年来一直被低效利用、浪费。

这是个什么样的项目，为何会失败？记者发现，10年前，这个项目被宣传为“滨海夏翔国际物流中心”，计划总投资13亿元，建设集采购、仓储、交易结算为一体的现代物流配送基地。”

报道称，“目前已有150多家企业表达入驻意向”，“中心最终将吸引各类企业近千家，年销售额预计达200亿元。”然而，整整10年过去了，园区内没有一家企业入驻，更没有一家竣工。

为何会出现这样的情况？记者来到天津市规划和自然资源局滨海新区分局了解这块国有建设用地的使用情况。记者从一份“工业建设”天津国有建设用地使用权出让合同上看到，土地出让年限为50年，用途为“入库”。合同约定“该土地上的建设项目自2011年7月28日起12个月内开工，2016年7月28日前竣工”。在规划和自然资源部门的体制内，该项目仍处于逾期未竣工状态。但在项目现场，却不见人施工，楼房早已空置，已烂尾多年。

天津市规划和自然资源局滨海新区分局总工程师 李勇：没有证件，已经逾期了，也没人管，从2016年7月28日到现在，一直没有监管，我们本来应该主动管理土地，土地供应后的管理应该是我们局的责任，我觉得我们履行职责不严格，对这件事情置之不理。

土地供应量高达37万平方米、建设周期长达13年，项目居然处于管理不善状态？这一解释背后显然另有隐情。记者在天津滨海新区信访办的一份工作文件中看到，该项目于2011年8月开工，但后因无售楼证、宣传不当、擅自改变规划建设等问题被叫停。虽然已多次进行建设整改，但至今未进行规划验收。这份文件的签署日期为2020年9月25日。

天津市规划和自然资源局滨海新区分局总工程师 李勇：2011年拿地后，按照建设规划许可证进行建设。2013年，根据实际建设情况，局里首先提出调整修建性详细规划，调整的目的是为了变更建设工程规划许可证。但从我查询到的审批信息看，只上报了规章修改，并没有重新上报建设工程规划许可证。我的验收也是因为施工过程中可能会有变化，所以无法办理。

项目开发商夏香公司称，在按要求停止项目推介、对违法部分依图整改后，项目的销售许可证等手续无法办理，导致项目建设陷入停滞。

记者了解到，该项目的投资方天津市下乡投资发展有限公司已濒临破产，土地已被查封。该公司进入破产清算程序后，购买所谓“商铺”的购房者被列为债权人。一些购房者得知此事后，坚决不同意被列为债权人，并多次要求政府确认所购房屋的产权。

同时，项目开发商夏香公司认为政府扶持政策无法有效落实，金融机构及合作方持观望态度，导致公司资金链断裂，引发金融诉讼，后续施工单位停工，注册商户注销，一系列原因导致项目停滞至今。

中国宏观经济研究院土地开发与区域经济研究所土地开发处处长黄正学：这个有两个原因，一个是政府，一个是企业。这个主要有两个原因，第一是规划的调整；第二是政府承诺的一些扶持条件没有兑现。企业方面也有好几个原因，第一是企业本身的经营管理不好；第二是市场环境发生了变化。

当时紧俏的国有建设用地成了“烫手山芋”。项目停滞后，开发商在办理相关手续过程中又出现新的问题。天津市规划和自然资源局滨海新区分局与天津经济技术开发区规划和自然资源局因规划验收工作发生纠纷，拒绝受理相关手续的申请，导致后续工作无法开展。

天津市规划和自然资源局滨海新区分局总工程师 李勇：整个行政管理都在天津经济技术开发区管辖，天津经济技术开发区有自己的规划用地，有自己的管辖范围，管委会下面有规划资源部，在运作上，招商引资，一些规划许可都在他们手里。

记者了解到，天津市规划和自然资源局滨海新区分局与经开区规划和自然资源局之间的责任推卸，源于行政管理权限的变更。天津市规划和自然资源局滨海新区分局给出的理由是，其于2019年9月9日发函明确，天津夏翔化工管道物流中心项目所在的开发区中区等5个区域的规划、土地、矿产资源管理权限已全部移交给经开区。并指出，后续所有审批事项均应由经开区规划和自然资源局负责。

经开区规划建设管理中心称，该项目在经开区接管开发区中心区管理前就已开工，项目审批、土地、规划、建设审批等均由滨海新区职能部门负责，希望滨海新区相关部门继续办理，目前此事无法进一步推进。

中国人民大学城乡发展规划与管理研究中心副主任周林：如果建设面积已经超过合同约定的总面积的三分之一，或者投资已经超过合同约定的投资的25%，那么就停止建设了，就认为是低效工业用地。第二类是企业的生产能力，包括亩均税收或者亩均产值低，也认为是低效工业用地。

一方面，土地指标紧张，好项目排长队等待上马；另一方面，土地闲置多年，效率低下，长期闲置，造成资源错配，多方制约。

记者在一份《滨海新区闲置土地和逾期开竣工项目明细表》中发现，截至2023年9月，整个天津滨海新区，除下乡项目外，均因逾期竣工导致土地长期低效利用，闲置工矿仓储用地130块、面积1100公顷，其中30余块已闲置5年以上，部分地块面积达40.4公顷，已逾期10年以上，逾期原因为政府原因。

中国宏观经济研究院土地开发与区域经济研究所土地开发处处长黄正学：闲置工业用地回收有两个难题，一是认定难，二是回收难。认定难就是确定闲置土地是政府造成的还是企业造成的，是哪个政府部门造成的；二是回收难，由哪个部门来负责实施。现在确实存在一些问题。

2012年出台的《闲置土地处置办法》中规定，对一年未开发的闲置土地，征收土地出让金或划拨价款20%的土地闲置费；对两年未开发的闲置土地，可以依法依规免费回收。但在实际工作落实过程中，各地对是否属于闲置土地的认定标准不尽相同；土地一旦涉及诉讼，难以回收甚至长期搁置；多方管理、多方维权，导致事态复杂，进展困难。

中国宏观经济研究院土地开发与区域经济研究所土地开发处处长黄正学：如果处置闲置土地，一是会增加企业的经营成本，增加企业的资金压力；二是如果将土地抵押出去，可能会引起银行的抽贷，形成收缩效应，企业的资金抽走之后，企业可能会破产。从闲置工业用地情况来看，西部地区可能更为重要。

记者在2023年上半年天津市闲置土地处置情况表中看到，滨海新区2023年底数地块31块，面积395.46公顷；2023年上半年处置量7块地块，面积30.34公顷，完成率仅为7.67%，排名全天津垫底。面对问题，天津滨海新区已着手梳理低效闲置土地。

天津市规划和自然资源局滨海新区分局总工程师 李勇：实际处置率是最低的。按照要求，所有闲置土地、逾期建设项目都要清理出来，要说明原因，比如政府原因，具体是什么原因？哪个部门的原因？都要讲清楚，这些问题一定要解决。

调查中记者了解到，《闲置土地处置表》中的数据仅为登记在册的数据，实际上还存在大量尚未统计的历史数据。

中国宏观经济研究院土地开发与区域经济研究所土地开发处处长黄正学：据自然资源部门统计，截至2019年4月，我国31个省区市查明低效土地862.2万亩，其中有大量的工业用地。这个数字还是比较大的，还不包括一些已经批准但不供应或者已经批准但不使用的土地。其实底线也不是特别明确。

以天津滨海新区为例，2023年上半年处置未划拨土地任务为2655公顷，但已完成处置69.19公顷，处置完成率仅为2.61%。摸清底数、实行数据库管理、实时掌握闲置工业用地动态信息、加强各部门协调联动，成为各地探索盘活闲置土地的重要举措。

土地利用不充分、长年蛰伏，企业进得容易走得难，同时也造成巨大的浪费。解决这些顽疾，唤醒“沉睡”的土地，既要依法依规，更要创新机制。2023年9月，自然资源部发布《关于开展低效土地再开发试点工作的通知》，决定在北京等43个城市开展低效土地再开发试点，推动城乡发展由增量依赖向存量挖潜转变。近日，在国务院新闻办公室举行的例行政策吹风会上，自然资源部表示，准备出台妥善处置闲置土地、盘活存量土地的政策措施，依法严格处置闲置土地。 只有真正做到“严控总量、用好增量、盘活存量、节约集约”，才能真正促进低效土地资源的“利用”和“激活”。